5月19日，由中國施工企業(yè)管理協(xié)會主辦，廣廈控股集團(tuán)等單位承辦的“特色小鎮(zhèn)PPP運(yùn)作暨醫(yī)療養(yǎng)老教育PPP產(chǎn)業(yè)合作論壇”在杭州紫金港國際飯店召開。國務(wù)院相關(guān)部委、清華大學(xué)、國開行浙江分行、上海國際仲裁中心、江浙兩省建協(xié)等單位相關(guān)負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者在論壇上作了專題發(fā)言。來自全國各地的政府部門和企業(yè)及科研單位代表等近300人參加了本次論壇。
被譽(yù)為“中國PPP教父”的清華大學(xué)教授王守清長期致力于PPP項(xiàng)目的教研與推廣，本次論壇期間，他以“PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展”為主題，介紹了三個(gè)典型的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設(shè)案例，總結(jié)出特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目投資需求大、涉及面廣，需要引入PPP模式。王守清還強(qiáng)調(diào)，城鎮(zhèn)化中有的項(xiàng)目會帶來溢價(jià)，如何公平回收（折現(xiàn)、持有等）和使用這些溢價(jià)很值得關(guān)注。要做好項(xiàng)目之間的互補(bǔ)與匹配，優(yōu)化項(xiàng)目之間的開發(fā)順序。如可以優(yōu)先開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、商業(yè)、休閑等對區(qū)域發(fā)展起帶動作用的項(xiàng)目。王守清認(rèn)為，決定要用PPP模式，就要做的規(guī)范。規(guī)范的PPP有三層涵義，一是符合四項(xiàng)核心原則，分別為真正的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、明確的產(chǎn)出要求、全壽命期集成優(yōu)化、回報(bào)與績效關(guān)聯(lián)；二是遵守國家政策；三是要有情懷，要有"詩和遠(yuǎn)方"。他同時(shí)指出，“PPP項(xiàng)目合作不只是一場婚禮，而是一段婚姻”，提醒各方一定要充分識別PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。
對于PPP項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)作時(shí)面臨的不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)問題，國家開發(fā)銀行浙江省分行行長袁建良有較深的體會。他在論壇發(fā)言時(shí)首先分析了PPP項(xiàng)目具有“參與主體眾多、實(shí)施跨度周期長、操作流程復(fù)雜”等特點(diǎn)，之后全面剖析了PPP項(xiàng)目存在的不確定風(fēng)險(xiǎn)因素。
一是法律層面，缺乏PPP專門法律。目前僅出臺部委規(guī)范性文件，且這些文件與現(xiàn)行法律之間、各部委文件之間存在如何銜接、協(xié)調(diào)的問題。
二是財(cái)稅制度層面，未形成系統(tǒng)化體系。如政府補(bǔ)助資金如何征稅缺乏明確規(guī)定；部門項(xiàng)目期滿資產(chǎn)移交稅務(wù)處理存在一定爭議；項(xiàng)目運(yùn)營期折舊對應(yīng)的現(xiàn)金流產(chǎn)生沉淀；項(xiàng)目公司計(jì)提法定盈余公積造成資金沉淀；項(xiàng)目公司若虧損，則股東無非通過分紅的形式收回投資。
三是項(xiàng)目前期環(huán)節(jié)，前期準(zhǔn)備工作不充分可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。如建設(shè)內(nèi)容方面，政府規(guī)劃調(diào)整可能導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容變更；談判人員方面，政府換屆、崗位調(diào)整等導(dǎo)致談判人員變更頻繁，政府業(yè)務(wù)人員可能對PPP流程不十分熟悉，也會對項(xiàng)目實(shí)施產(chǎn)生一定影響；在審批方面，審批環(huán)節(jié)多，涉及部門多，審批文件的及時(shí)性和完整性難把握；在回報(bào)價(jià)格方面，價(jià)格競爭激烈，且受融資成本制約。
四是在合同簽署環(huán)節(jié)，合同條款設(shè)置可能不合理情況。如約定固定收益率、保底回購，直接違反財(cái)政部有關(guān)規(guī)定；未明確約定限制競爭條款并設(shè)置相應(yīng)補(bǔ)償條款；融資機(jī)構(gòu)介入不夠，文本不符合融資要求；部分項(xiàng)目資產(chǎn)歸屬約定不明。
五是項(xiàng)目建設(shè)環(huán)節(jié)，涉及面廣，協(xié)調(diào)難度大。如建設(shè)環(huán)境上，涉及到行政審批、政策處理、用地供地等；在完工風(fēng)險(xiǎn)上，涉及到施工條件、施工組織等。
六是項(xiàng)目運(yùn)營環(huán)節(jié)，運(yùn)營周期長。如外部行業(yè)政策若發(fā)生變化，項(xiàng)目效益、使用者付費(fèi)可能不及預(yù)期。另外政府付費(fèi)意愿和付費(fèi)能力方面也存在未知數(shù)。
盡管PPP項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)作存在諸多風(fēng)險(xiǎn)和變數(shù)，但袁建良對該模式依然看好，并誠懇地提出了防范風(fēng)險(xiǎn)的對策建議。
一是關(guān)注PPP立法進(jìn)展，加強(qiáng)相關(guān)政策文件學(xué)習(xí)。關(guān)注PPP政策變化，及時(shí)領(lǐng)會、掌握相關(guān)政策，做到合規(guī)運(yùn)作；關(guān)注配套制度變化，尤其是財(cái)稅制度。
二是扎實(shí)做好項(xiàng)目前期工作，避免盲目競標(biāo)。選擇前期成熟的項(xiàng)目介入，在項(xiàng)目確定性較大后再介入；重視對建設(shè)內(nèi)容和施工周期的約束，避免建設(shè)內(nèi)容出現(xiàn)重大變更；嚴(yán)格按照財(cái)金[2014]113號文件開展工作，做好“兩論證”，確保流程合規(guī)；要求政府提供相關(guān)配套設(shè)施和行政審批，通過與政府共同設(shè)立項(xiàng)目公司的形式提高協(xié)調(diào)能力，緩釋建設(shè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。
三是提升合同談判能力，把握其中核心條 款。如合理設(shè)置回報(bào)條款，其中動態(tài)調(diào)整機(jī)制不 可或缺；落實(shí)限制競爭條款，保障自身合法權(quán) 益；按照有利于項(xiàng)目實(shí)施原則，合理確定資產(chǎn)歸 屬。
四是重視地方政府履約能力，合理選擇合 作政府方。在政府層級方面，應(yīng)優(yōu)先選擇省級、省會城市、地級市、百強(qiáng)縣合作；在政府財(cái)力方面，優(yōu)先選擇財(cái)力強(qiáng)、負(fù)債低的縣市合作；在履約意愿方面，優(yōu)先與當(dāng)?shù)卣M建合資公司，緩釋政府換屆等風(fēng)險(xiǎn)。
五是盡早邀請金融機(jī)構(gòu)參與前期工作，完善項(xiàng)目融資方案。其中包括參與融資方案設(shè)計(jì)、參與合同談判等。
為防范和有效化解 PPP 項(xiàng)目可能產(chǎn)生的各 類糾紛，論壇邀請了上海國際仲裁中心副主任 兼秘書長馬屹，中倫律師事務(wù)所合伙人、財(cái)政部 和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家周蘭萍律師和中 倫律師事務(wù)所合伙人、上海國際仲裁中心仲裁 員周月萍律師。幾位專家的分享、交流“干貨”滿 滿，從仲裁機(jī)構(gòu)在 PPP 爭議解決中的優(yōu)勢，到 PPP 項(xiàng)目在合作范圍、項(xiàng)目用地取得方式、項(xiàng)目 運(yùn)營內(nèi)容、回報(bào)機(jī)制與資金來源、風(fēng)險(xiǎn)分配與績 效考核、政府承諾與保障六個(gè)方面的實(shí)務(wù)難點(diǎn)，再到 PPP 項(xiàng)目融資的重要性等，從法律角度關(guān) 注的事項(xiàng)對參會人員更好的開展 PPP 項(xiàng)目給予 啟發(fā)和思考。
說到 PPP 項(xiàng)目融資，浦發(fā)銀行總行項(xiàng)目融 資主管、財(cái)政部和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家鄭大衛(wèi)，中倫律師事務(wù)所合伙人、杭州仲裁中心仲裁員張晟杰對此頗有研究。鄭大衛(wèi)介紹了片區(qū)開發(fā)與特色小鎮(zhèn)投融資的對比、PPP 項(xiàng)目融資 產(chǎn)品體系、PPP 項(xiàng)目評估要點(diǎn)及 PPP 項(xiàng)目退出 機(jī)制等方面的內(nèi)容。張晟杰則從從私募融資的重要性、私募融資的常見方法、私募基金及非典型融資產(chǎn)品、PPP 項(xiàng)目私募融資的法律障礙等方 面對 PPP 項(xiàng)目的私募融資進(jìn)行了講解。
PPP 項(xiàng)目運(yùn)作還涉及到土地、稅收等方面的內(nèi)容，本次論壇因此特別邀請了國土資源部法律中心研究員蔡衛(wèi)華和財(cái)政部 PPP 專家、財(cái)政部 PPP 示范項(xiàng)目評審專家紀(jì)鑫華分別就 PPP 項(xiàng)目相關(guān)土地政策和稅收政策作了專題解讀。蔡衛(wèi)華詳細(xì)講解了我國的土地制度及 PPP 項(xiàng)目用 地的直接規(guī)定及應(yīng)用，并強(qiáng)調(diào)各方在 PPP 項(xiàng)目建設(shè)過程中需要充分理解、利用好國家的各項(xiàng)土地政策，并重視用地方式。紀(jì)鑫華系統(tǒng)闡述了稅收安排和籌劃的必要性、現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策、 PPP項(xiàng)目稅收籌劃的關(guān)注點(diǎn)等方面的內(nèi)容。
通過專家學(xué)者對 PPP 項(xiàng)目的全方位講解， 參會人員對 PPP 項(xiàng)目的開發(fā)和運(yùn)作有了更加全 面、深入的認(rèn)知，那么社會資本如何尋找 PPP 項(xiàng)目呢？中國宏泰發(fā)展公司副總裁、財(cái)政部和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家李士宗在論壇期間的 “圓桌論壇”上作了分享交流。他總結(jié)了社會資 本尋找 PPP 項(xiàng)目的方法，一是從政府大院里找； 二是從行業(yè)主管部門里找；三是從國家及地方發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃里找；四是順著專項(xiàng) 資金找；五是從財(cái)政預(yù)算中找；六是跟著 PPP 專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)找；七是“抄近路”，從各地 PPP 基金 備選項(xiàng)目里找；八是從各地財(cái)政、發(fā)改、住建、市政部門的“項(xiàng)目庫”里找?！皥A桌論壇”期間，各位專家學(xué)者就 PPP 項(xiàng)目相關(guān)實(shí)務(wù)問題進(jìn)行相互提 問并邀請參會人員提問，現(xiàn)場氣氛熱烈，將本次 論壇推向高潮。論壇結(jié)束后，參會人員還實(shí)地參觀了杭州 “夢想小鎮(zhèn)”。
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